西部農村教育改革新難題:中心校截留經費不受監督(3)
中心校事實上承擔著已不復存在的鄉鎮教育行政機構功能，而且更難做到管、辦學和評督分離，以至于淪為了教育官僚化的重災區。
以B鎮中心校為例，筆者調研發現：在公開的崗位設置表中，中心校(包括其管轄的村小和教學點)一共僅設置有2個管崗位(九級)，其他均為專業技術崗位(共244個，其中中級90個，初級154個)和工勤崗位(共13個)，但是為處日益增多的本鎮各類小學公共管事務，僅中心校就設置了14名行政領導和12名教輔人員組成的專職人員。
具體來說，該中心校校長和書記一人兼任，主持全面工作，此外，還有4名副校長，分管全鎮后勤、政工、人事、工會、德育、安全、衛生、成教、教導、宣傳、教育教學等多項工作。同時，有辦公室主任、教導處正副主任、德育處正副主任、后勤處正副主任、工會正副主席等9位行政領導，專項負責中心校和村小、教學點各方面工作。另外還有會計、助會計、助出納、輔導站站長、副總輔導員、輔導員、干事、本部報賬員、成教教師(司機)等12名教輔人員。
在26名中心校專職人員中，僅4人專門負責中心校本部工作，即后勤副主任負責中心小學本部后勤和日常工作，教導副主任負責中心小學本部教學工作，德育副主任負責中心校本部德育、安全衛生和女生工作，本部報賬員負責本部報賬和食堂管，其他22人均分管全鎮各項小學教育工作。與中心校一樣，各村小內部也還設有校長、副校長、德育主任、教務主任、會計等完的教育行政網絡。
這套教育行政網絡體系以官僚化的運事規則和管邏輯，支撐著底層鄉鎮日常垂直化的分包分管教育模式。這些致力于全鎮小學教育日常管的中心校行政領導和教輔人員，都是公務員(課程)行政編制。他們絕大多數是具有專業職稱的專任教師，但因為中心校被迫肩負全鎮小學日益繁重的教育行政事宜，他們中絕大多數人都已不再給學生授課而專職于行政管，如調研的B鎮中心校26名專職人員中，除去3名工勤技能崗位人員和2名管崗位人員不能授課外，其余21名均為專任教師且應該上課，但是承擔教學任務的僅剩4人，他們的教學量也已被極度簡化。最后，只能額外增加其他中心校本部教師的工作量才能保證本部日常正常教學。
對僅有49名專任教師的中心校本部而言，這無疑是困難重重。為此，從本中心校所管轄的村小和教學點調入優秀教師(但編制仍在村小和教學點)來解決中心校教育教學困難成為必然之舉。
義務教育均衡的核心是師資，中小學教師職稱評審是在核定的學校崗位結構比例內進行。中心校作為全鎮小學唯一的法人，縣教育行政部門按照八級、九級、十級3∶4∶3的比例為中心校配置專業技術人員，隨后中心校自行根據具體情況來安排其管轄村小的專業技術人員配置，村小再安排其所管轄教學點的專業技術人員配置。
然而，財政供養人員只減不增的硬性規定與事權急劇增加的矛盾，使縣和鄉鎮公共行政部門不得不大量借調教師來應付日常的公共行政事務。以L縣為例，縣教育局核定的公務員編制僅有14人，但為完成日益增多且復雜的教育行政工作，縣教育局共有117人從事公共事務以保證日常運轉，其中103人均為從全縣各級各類學校借調而來的教師。相比于從縣城學校借調教師相對難度較高的現實，各鄉鎮的中心校無疑是縣教育局借調教師的重點所在。另外，中心校還有若干教師被鄉鎮政府和縣其他公共行政部門借調，進而致使中心校教師正常教育教學工作日益吃緊。
如果再加上西部貧困縣比例甚高的空編率，中心校的困局無疑就顯得更為明顯，但這種困局往往并不會被中心校本部來直接消化。它們被轉嫁給了村小和教學點。因為中心校具有合法統籌安排本部、村小和教學點教師的權利，因此在中心校本部被借調走教師后，自然就會從其管轄的村小和教學點再借調教師到本部以填補缺口，進而致使教學點成為教師借調的犧牲品，大量的代課教師或臨聘教師最后成了維持教學點基本運轉的公辦教師替代者。
筆者建議，通過深化教育管體制改革，切斷部門主義的利益鏈條，厘清中心校-村小-教學點之間的復雜關系，可實施三步走戰略：
第一步，公用經費短期內若需要中心校繼續統籌管，則需要在上級教育督導部門和審計部門監督下，按照年度或學期定期分賬核算，并實行嚴格的公示、申訴和追責制度，上級督導部門需審議公用經費的使用效率與公平指數，確保公用經費統籌使用的公平合；
第二步，從中期來看，應為村小和教學點設立公用經費專項獨立賬戶，村小和教學點在項目建設上，應逐步中心校統籌配置轉移至縣教育行政部門統籌配置，剝離中心校對村小和教學點的人事和財務控制權，保留教育教學業務指導權；
第三步，從長遠看，需要逐步將村小和教學點辦成具有獨立事業法人資格的小規模精品學校，實現村小和教學點的獨立發展。
于農村教育的多重獨特性，建議將農村教育從基礎教育領域單列出來，建議在教育部層面盡快成立農村教育工作司，在各級教育行政部門成立農村教育工作部，專項從事農村教育指導和管工作。
(作者為中國社會科學院社會學研究所博士后)
河南省新鄉市輝縣高莊鄉金章小學有8個班、250多名學生，全校包括校長在內只有10名教師，其中3名還是&ld;臨時教師&rd;。去年暑假，該校安裝了投影屏幕，學生可以享受來自北京優秀教師的直播課程。
?。ㄖ袊嗄陥螅?/p>