以區GT鎮2015年春季學期(2月到7月)為例，全鎮共有小學生數2535人，1所中心校，9所村小，14個教學點。所有教學點學生人數均不足100人，最少僅有3人，最多為86人。根據標準測算，全鎮實得中央資金10986萬元，其中按基準定額和實有學生數計撥公用經費7605萬元，對不足100人學校按照100人補足公用經費差額為3381萬元。

　　該項春季學期公用經費于4月和7月分兩次足額下撥到中心校，中心校本應按照規定將經費再足額撥付給村小和教學點。然而，據筆者在GT鎮中心校財務室隨機對該鎮一所管轄了兩個教學點(學生數均為8人)、且學生規模算中等水平(學生175人)的村小做財務核算時發現，中心校實際給該村小(包括所管轄2個教學點)春季學期僅撥付了46724元，其中，政府采購類分賬部分為25298元、學校報銷部分為21426元(現金5500元，轉賬15926元)。事實上，該村小(包括所管轄2個教學點)應在春季學期獲中心校公用經費撥付共計1125萬元，但現實是中心校截留了該校65776元，實際撥付率僅為415%，截留率高達585%。

　　筆者隨之對該村小和兩所轄區內管的教學點展開了追蹤考察，發現該村小設施設備和日常管都極為糟糕，僅有校長等極個別校級領導參加過教師培訓，而其所管轄的其中一個極度簡易的教學點中唯一的一名老師則告訴筆者：&ld;我向村小申請了7個多月的吊扇，現在都到冬天了，還沒有見到！我沒有其他要求，只希望明年夏天前，能在教室里裝上吊扇就謝天謝地了。&rd;

　　其二，中心校截留公用經費的&ld;統籌權&rd;不受監督

　　調研中，縣教育行政部門認為中心校統籌管公用經費的背后據是防止經費像撒胡椒面一樣被分散使用而沒有效率，所以中心校只需以備用金的形式，撥付能夠保障村小和教學點最基本的剛性支出最低標準，其他公用經費部分被中心鎮統籌管使用則是最有效率的，此便可在全鎮范圍內按年度集中解決某一兩所單個學校的重點項目，便于將分散的公用經費使用變得更具效率且快速達成可視化的效果。

　　事實上，縣教育行政部門可視化的效率論，無意間促成了一個復雜且尷尬的鄉鎮教育格局的形成：

　　一方面，&ld;以縣為主&rd;的義務教育管體制在鄉鎮政府義務教育行政權被取消后，并不意味著所有地方的縣教育行政部門，都有足夠能力通過大規模&ld;撤點并校&rd;達成行政的優化，進而有效善治每一所學校。地、人口、經濟、社會等綜合因素復雜的縣，依托中心校對鄉鎮教育實施間接管，本質上并不能解決中心校既是裁判員又是運動員的角色尷尬。村小和教學點因缺乏獨立法人資格而與中心校屬同一法人的事實，又使得中心校所行使的具有明顯外部性和公共性的鄉鎮教育權力、資源分配，變成了學校內部管事務，中心校本部無疑被默許且所當然地將公用經費截留更多用于自身建設；

　　另一方面，盡管中心校普遍會將其所截留而用于全鎮統籌的公用經費部分更多用于自身建設，但絕不能是全部用于自身，否則將導致更為激烈的治沖突，而什么樣的村小和教學點能夠獲得被截留后用于統籌的公用經費而得利呢？

　　筆者調研發現，大致有三項核心條件：一是此類村小和教學點一般都有一個與中心校領導班子，特別是與中心校校長關系好且社會活動能力突出的校長；二是此類村小和教學點一般離中心校距離相對更近，且多靠近車輛能夠直接到達的硬化道路邊，上級領導下鄉考察調研大多可能被安排到；三是此類村小和教學點相對規模較大，短期內不會被撤并掉。

　　如管轄了兩個教學點且校本部學生規模達到360人的區TS村小，因滿足三項核心條件，在2015年春季學期即共獲公用經費17811469元(包括現金報賬、轉賬和政府采購類分賬3個部分)。按照規定，小學生均300元/學期，其中村小應得108萬元，兩所教學點因分別只有學生3人和12人，不足100人按100人撥付公用經費應得6萬元，TS村小應撥公用費用是168萬元。它實際多獲益1011469元。

　　中心校截留公用經費但卻不受監督的統籌權，使底層鄉校不得不將日常精力更多用于&ld;跑校進錢&rd;而不是展開以&ld;質量提升&rd;為核心的日常辦學，一個復雜的鄉鎮日常教育格局在共同默許的潛規則下已然形成，且漸趨固化。

　　其三，項目制下的中國基層教育，因縣財政配套缺失或不足，迫使教育行政部門助推鄉鎮中心校截留公用經費

　　隨著項目制在中國基層教育中的深入推廣與實施，其內在的競爭性和篩選性使各級教育行政部門不得不加大力度去爭取來自上級的各種教育項目，尤其是收益率高的教育項目。

　　目前來看，中央和省級項目一般需要地方經費配套。項目到達地市層面后的分配邏輯，普遍是根據縣前期項目準備的情況來優先安排項目分配，即哪個縣教育行政部門項目前期做的好，就越可能獲得地市教育行政部門的項目安排。因此，縣為爭取地市分配的各種項目不得不做好項目前期投入。但前期項目投入估算一般約為總額的10%左右，此類經費并不包納在項目經費之中，需要縣財政的前期投入。對西部廣大經濟欠發達地區的縣而言，保基本運轉都尚顯困難的&ld;吃飯財政&rd;，很難有能力進行前期投入。

　　教育項目的競爭式分配最后不得不逼迫縣教育行政部門助推鄉鎮中心校截留公用經費，以用于項目前期經費投入和不可預測的中、后期經費差額彌補，進而才有可能爭取到來自上級的項目。

　　另外，中國西部縣域內多個教學點的存在，事實上也逐漸成為地方套取中央撥付更多公用經費的手段，以至于隨著人口自然消減而本應被撤并的大量教學點卻逐漸被保留，并呈現出與2001年到2012年十年間中國農村大規模&ld;撤點并校&rd;截然相反的狀況：

　　一方面來自于&ld;明規則&rd;，即2012年9月國務院辦公廳《關于規范農村義務教育學校布局調的意見》的出臺，從法層面提高了撤并底層鄉校的行政成本，同時，防止社會沖突的基層思路使得撤并層面上的不作為成為首選；另一方面則來自于&ld;潛規則&rd;，中心校統籌安排獲得更為充裕的公用經費，其目的是為了套取獲得更大的上級教育項目。而這些更大的項目最后幾乎全部被中心校和關系、規模、條件等軟硬實力都更為雄厚的村小所獲得，教學點和真正薄弱的村小在場競爭中都成了事實上的貢獻者和犧牲品。