所謂中心校，即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的大小和實(shí)際工作需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬初中、中心小學(xué)或九年一貫制學(xué)校中確定一所中心學(xué)校，由中心學(xué)校校長作為第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育公共事務(wù)，而縣教育行政部門則只需垂直管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校教育。在中國西南地區(qū)，尤其人口大縣，大多采取中心校教育管理模式，但在管理過程中卻存在一系列問題和矛盾。

　　□中心校截留公用經(jīng)費(fèi)但卻不受監(jiān)督，使底層鄉(xiāng)校不得不將日常精力更多用于“跑校進(jìn)錢”，而不是以“質(zhì)量提升”為核心的日常辦學(xué)

　　□西部縣域內(nèi)多個(gè)教學(xué)點(diǎn)的存在成為地方套取中央撥付更多公用經(jīng)費(fèi)的手段，隨著人口自然消減而本應(yīng)被撤并的大量教學(xué)點(diǎn)因此被逐漸保留

　　□教學(xué)點(diǎn)成為教師借調(diào)的犧牲品，大量的代課教師或臨聘教師最后成了維持教學(xué)點(diǎn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的公辦教師替代者

　　中心校模式下的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局

　　20世紀(jì)90年代后，隨著中國分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力日益吃緊，“人民教育人民辦”的傳統(tǒng)農(nóng)村教育模式受到根本性挑戰(zhàn)。

　　為破解此難題，國務(wù)院于2001年5月頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。該決定首次明確中國義務(wù)教育階段實(shí)施“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制。

　　對(duì)人口大縣，尤其是地理形態(tài)復(fù)雜和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的中國西南人口大縣來說，很難將學(xué)校撤并到可以由縣教育行政部門直接垂直管理的合理有效范圍之內(nèi)。諸多人口大縣不得不采取中心校模式來間接管理本轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小學(xué)(村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn))。

　　筆者主持了國家社科基金項(xiàng)目《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部底層孩子們階層再生產(chǎn)發(fā)生的日常機(jī)制及策略干預(yù)研究》，深入西部田野，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村教育治理新困局。在筆者所調(diào)研的中國西南Q區(qū)(戶籍人口數(shù)85萬)、P縣(戶籍人口數(shù)95萬)、L縣(戶籍人口數(shù)165萬)中，均采用了中心校教育管理模式。這種模式呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是中心校管理模式主要用于小學(xué)，原因是小學(xué)需盡量保持就近入學(xué)而呈分散分布狀態(tài)；二是初中采用的是縣教育局直管的方式，原因是初中可采取相對(duì)集中辦學(xué)而呈現(xiàn)出“聚中趨勢”。

　　在Q區(qū)，全區(qū)11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有19所初中，即便在人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初中也采用了集中辦學(xué)模式而被嚴(yán)格限定在兩所之內(nèi)。而小學(xué)則不論學(xué)生人數(shù)，統(tǒng)一采取一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一所中心學(xué)校管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)所有村小，而村小又統(tǒng)一管理本村域內(nèi)所有教學(xué)點(diǎn)的分包分管模式。

　　平均下來，Q區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5000名左右的小學(xué)生，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校平均管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)18所左右的村小，而80%的村小幾乎都要管轄本村域內(nèi)2～3個(gè)教學(xué)點(diǎn)。以人口大鎮(zhèn)PJ鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有小學(xué)生8008人，由一所中心校統(tǒng)一管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的20所村小，其中9所村小又分別管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個(gè)教學(xué)點(diǎn)。而人口最少的GT鎮(zhèn)現(xiàn)有小學(xué)生2535人，也由一所中心校統(tǒng)一管轄全鎮(zhèn)9所村小和1個(gè)教學(xué)點(diǎn)，其中9所村小分管全鎮(zhèn)13個(gè)教學(xué)點(diǎn)。

　　“縣教育局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校-村小-教學(xué)點(diǎn)”的垂直式分包分管教育模式確實(shí)適應(yīng)了人口大縣實(shí)施以縣為主的義務(wù)教育管理體制：一方面，緩解了縣教育局行政管理幅度不足的困難；另一方面，也適應(yīng)了財(cái)權(quán)、事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移至縣以利于保障義務(wù)教育投入和善治的現(xiàn)實(shí)。

　　但是，此類教育模式卻同時(shí)存在內(nèi)在的法理困難，以至于縣教育局不得不采取辦法將村小和教學(xué)點(diǎn)掛牌為中心校的分校，將本不具有法理管轄意義的單個(gè)獨(dú)立事業(yè)型法人轉(zhuǎn)變?yōu)橥粋€(gè)法人。

　　事實(shí)上，這是一種柔性的“撤點(diǎn)并校”：一方面，因地理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等綜合因素而不能撤并的村小和教學(xué)點(diǎn)得以保留；另一方面，因?yàn)閷⒋逍『徒虒W(xué)點(diǎn)變?yōu)榱酥行男＿@一單一法人的二級(jí)、三級(jí)內(nèi)部科層化管理對(duì)象，所以保留了中心校得以靈活調(diào)整村小和教學(xué)點(diǎn)的可能性。在此基礎(chǔ)上，中心校和村小、教學(xué)點(diǎn)之間，在經(jīng)費(fèi)、人事、項(xiàng)目、設(shè)備等多方面，形成日益復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局。

　　其一，中心校層層截留村小和教學(xué)點(diǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)，三者之間矛盾重重

　　生均公用經(jīng)費(fèi)幾乎是保證中國絕大多數(shù)西部農(nóng)村學(xué)校、尤其是村小和教學(xué)點(diǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一經(jīng)費(fèi)來源。國家近些年來不斷提高公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)定額，并明確提出2016年中央統(tǒng)一確定城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，中西部小學(xué)是600元，初中是800元，東部小學(xué)是650元，初中是850元。為解決農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問題，對(duì)不足100人的農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金。

　　然而，根據(jù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)卻只被下?lián)艿阶鳛槲ㄒ皇聵I(yè)法人的中心校賬戶中，中心校采取“集中記賬、分校核算”的方式，卻并不按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)將生均公用經(jīng)費(fèi)足額撥付給村小和教學(xué)點(diǎn)。

　　調(diào)研的多個(gè)中國西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均存在中心校以統(tǒng)籌使用的名義大面積層層截留村小和教學(xué)點(diǎn)生均公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，致使村小和教學(xué)點(diǎn)對(duì)中心校的統(tǒng)一管理模式有巨大意見，嚴(yán)重影響村小和教學(xué)點(diǎn)教育教學(xué)工作的積極性。

　　以Q區(qū)GT鎮(zhèn)2015年春季學(xué)期(2月到7月)為例，全鎮(zhèn)共有小學(xué)生數(shù)2535人，1所中心校，9所村小，14個(gè)教學(xué)點(diǎn)。所有教學(xué)點(diǎn)學(xué)生人數(shù)均不足100人，最少僅有3人，最多為86人。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)測算，全鎮(zhèn)實(shí)得中央資金109.86萬元，其中按基準(zhǔn)定額和實(shí)有學(xué)生數(shù)計(jì)撥公用經(jīng)費(fèi)76.05萬元，對(duì)不足100人學(xué)校按照100人補(bǔ)足公用經(jīng)費(fèi)差額為33.81萬元。

　　該項(xiàng)春季學(xué)期公用經(jīng)費(fèi)于4月和7月分兩次足額下?lián)艿街行男＃行男１緫?yīng)按照規(guī)定將經(jīng)費(fèi)再足額撥付給村小和教學(xué)點(diǎn)。然而，據(jù)筆者在GT鎮(zhèn)中心校財(cái)務(wù)室隨機(jī)對(duì)該鎮(zhèn)一所管轄了兩個(gè)教學(xué)點(diǎn)(學(xué)生數(shù)均為8人)、且學(xué)生規(guī)模算中等水平(學(xué)生175人)的村小做財(cái)務(wù)核算時(shí)發(fā)現(xiàn)，中心校實(shí)際給該村小(包括所管轄2個(gè)教學(xué)點(diǎn))春季學(xué)期僅撥付了46724元，其中，政府采購類分賬部分為25298元、學(xué)校報(bào)銷部分為21426元(現(xiàn)金5500元，轉(zhuǎn)賬15926元)。事實(shí)上，該村小(包括所管轄2個(gè)教學(xué)點(diǎn))應(yīng)在春季學(xué)期獲中心校公用經(jīng)費(fèi)撥付共計(jì)11.25萬元，但現(xiàn)實(shí)是中心校截留了該校65776元，實(shí)際撥付率僅為41.5%，截留率高達(dá)58.5%。

　　對(duì)該村小和兩所轄區(qū)內(nèi)管理的教學(xué)點(diǎn)展開的追蹤考察中，發(fā)現(xiàn)該村小設(shè)施設(shè)備和日常管理都極為糟糕，僅有校長等極個(gè)別校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參加過教師培訓(xùn)，而其所管轄的其中一個(gè)極度簡易的教學(xué)點(diǎn)中唯一的一名老師則告訴筆者：“我向村小申請(qǐng)了7個(gè)多月的吊扇，現(xiàn)在都到冬天了，還沒有見到！我沒有其他要求，只希望明年夏天前，能在教室里裝上吊扇就謝天謝地了。”

　　其二，中心校截留公用經(jīng)費(fèi)的“統(tǒng)籌權(quán)”不受監(jiān)督

　　調(diào)研中，縣教育行政部門認(rèn)為中心校統(tǒng)籌管理公用經(jīng)費(fèi)的背后理據(jù)是防止經(jīng)費(fèi)像撒胡椒面一樣被分散使用而沒有效率，所以中心校只需以備用金的形式，撥付能夠保障村小和教學(xué)點(diǎn)最基本的剛性支出最低標(biāo)準(zhǔn)，其他公用經(jīng)費(fèi)部分被中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理使用則是最有效率的，由此便可在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)按年度集中解決某一兩所單個(gè)學(xué)校的重點(diǎn)項(xiàng)目，便于將分散的公用經(jīng)費(fèi)使用變得更具效率且快速達(dá)成可視化的效果。

　　事實(shí)上，縣教育行政部門可視化的效率論，無意間促成了一個(gè)復(fù)雜且尷尬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局的形成：

　　一方面，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務(wù)教育行政權(quán)被取消后，并不意味著所有地方的縣教育行政部門，都有足夠能力通過大規(guī)模“撤點(diǎn)并校”達(dá)成行政的優(yōu)化，進(jìn)而有效善治每一所學(xué)校。地理、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合因素復(fù)雜的縣，依托中心校對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育實(shí)施間接管理，本質(zhì)上并不能解決中心校既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的角色尷尬。村小和教學(xué)點(diǎn)因缺乏獨(dú)立法人資格而與中心校屬同一法人的事實(shí)，又使得中心校所行使的具有明顯外部性和公共性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育權(quán)力、資源分配，變成了學(xué)校內(nèi)部管理事務(wù)，中心校本部無疑被默許且理所當(dāng)然地將公用經(jīng)費(fèi)截留更多用于自身建設(shè)；

　　另一方面，盡管中心校普遍會(huì)將其所截留而用于全鎮(zhèn)統(tǒng)籌的公用經(jīng)費(fèi)部分更多用于自身建設(shè)，但絕不能是全部用于自身，否則將導(dǎo)致更為激烈的治理沖突，而什么樣的村小和教學(xué)點(diǎn)能夠獲得被截留后用于統(tǒng)籌的公用經(jīng)費(fèi)而得利呢？

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大致有三項(xiàng)核心條件：一是此類村小和教學(xué)點(diǎn)一般都有一個(gè)與中心校領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是與中心校校長關(guān)系好且社會(huì)活動(dòng)能力突出的校長；二是此類村小和教學(xué)點(diǎn)一般離中心校距離相對(duì)更近，且多靠近車輛能夠直接到達(dá)的硬化道路邊，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)考察調(diào)研大多可能被安排到；三是此類村小和教學(xué)點(diǎn)相對(duì)規(guī)模較大，短期內(nèi)不會(huì)被撤并掉。

　　如管轄了兩個(gè)教學(xué)點(diǎn)且校本部學(xué)生規(guī)模達(dá)到360人的Q區(qū)TS村小，因滿足三項(xiàng)核心條件，在2015年春季學(xué)期即共獲公用經(jīng)費(fèi)178114.69元(包括現(xiàn)金報(bào)賬、轉(zhuǎn)賬和政府采購類分賬3個(gè)部分)。按照規(guī)定，小學(xué)生均300元/學(xué)期，其中村小應(yīng)得1.08萬元，兩所教學(xué)點(diǎn)因分別只有學(xué)生3人和12人，不足100人按100人撥付公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)得6萬元，TS村小應(yīng)撥公用費(fèi)用是16.8萬元。它實(shí)際多獲益10114.69元。

　　中心校截留公用經(jīng)費(fèi)但卻不受監(jiān)督的統(tǒng)籌權(quán)，使底層鄉(xiāng)校不得不將日常精力更多用于“跑校進(jìn)錢”而不是展開以“質(zhì)量提升”為核心的日常辦學(xué)，一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常教育格局在共同默許的潛規(guī)則下已然形成，且漸趨固化。